聚焦大城市全面放开放宽落户限制
发布时间:2019-04-28 作者:国研网宏观经济研究部编撰 来源:国研网《宏观经济》月度分析报告 阅读次数:123 【字体:

4月8日,国家发改委发布关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知。其中,户籍制度的放开成为备受关注的重点之一。《任务》指出,要积极推动已在城镇就业的农业转移人口落户。继续加大户籍制度改革力度,在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上,城区常住人口100万—300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制;城区常住人口300万—500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件,并全面取消重点群体落户限制。超大特大城市要调整完善积分落户政策,大幅增加落户规模、精简积分项目,确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。允许租赁房屋的常住人口在城市公共户口落户。要推进常住人口基本公共服务全覆盖。确保有意愿的未落户常住人口全部持有居住证,鼓励各地区逐步扩大居住证附加的公共服务和便利项目。

一、户籍制度改革的背景

国家卫计委流动人口中心处长 刘金伟 根据相关调研数据分析,尽管80%的进城农民工表示对城市生活比较适应,但考虑到落户意愿时,只有16.8%的进城农民工愿意把户口迁移到现在居住的城市,27.5%现在没有确定,46%的比例不愿意在城镇落户,其中包括19%已经在城市买房的人也不愿意落户。因此要落实户籍制度改革,就要降低农民对土地的依赖,解决土地流转当中的定价问题,要完善土地的财产属性,厘清土地权与身份权的关系,研究解决城市土地和农村建设用地挂钩的机制,通过置换解决进城农民工的住房问题,“人钱地”挂钩的制度需要进一步细化完善落实。与此同时,城市是否能够提供足够的公共服务和基础设施也是一个问题。一个现实的事例是,在某东部沿海常住人口超过百万的城市,本身已经放开了落户限制,但其下辖的小城市仍然在使用积分落户,原因是财力不够,害怕放开之后要增加更多的财力解决外来落户的公共服务和基础设施等问题。这些都是需要进一步解决的难点。

首都经济贸易大学副校长 杨开忠 促进都市圈的发展关键是让人口和生产要素向都市圈集中,这种集中只能靠人口和生产要素自由流动。当前,户籍制度已经成为制约效率提升、促进社会公平、形成强大的国内需求的重要制约因素,放开放宽落户限制是迫切的客观要求。除个别超大城市以外,所有城市都应该加快这一进程,越快越好。北京、上海等个别超大城市,虽然因人口资源环境矛盾较为突出,当前放开放宽相当节制可能是合理的,但从长远看,也应该逐步加快放开放宽。这是大势所趋。

中国发展研究中心主任 陆铭 如果给定目前的财政支出的结构和体系,客观上来讲地方政府财力有局限的这个现象是存在的。但是事实上,只要思想观念转变了,地方政府用钱的结构是可以改变的。如果地方政府能够认识到常住人口在本地均等化公共服务是必须要走的一个方向,改革的目标明确而不是固守自己既有的利益的话,那么到底这个钱是用来造更多空置的房子空在那里,还是把钱更多地投入到公共服务上来,其实是可以改变的。另外,流动人口所带来的公共服务的增加,其实是可以通过中央财政转移支付来解决的,给欠发达地区的财政转移支付是可以随着人向哪里流动而跟着人一起流动起来的,即“人钱挂钩”。最后,还要充分利用市场机制,教育等具有准公共品性质的内容,也可以降低准入门槛,允许社会力量来参与。

华东师范大学社会发展学院院长 文军 农民市民化是在巨大的城乡差距背景下被迫启动的,中国改革开放以来,中国城乡巨大差距不仅体现在城乡之间收入的差距,更重要的是在公共基础设施、教育、卫生、社会保障和就业等方面。理论上讲,城市比农村更发达、更文明、更美好,从农民到市民应该是千百年来很多农民梦寐以求的梦想,农民市民化具有内在的驱动力,但是目前郊区农民的市民化却成了一个问题。在改革开放以前,人们可以通过联姻、考大学、招工或者参军的方式实现从农民到市民的身份转变,但现在这种路径已经发生很大变化了。户籍的转变、土地的流失、职业的转换、人口的流动主要是制度安排的过程,由此生发而成的农民市民化也主要是一种“被市民化”的过程。与此同时,伴随着城市的扩张,农业的比较效益下降,人口流动在加快,农民生产和生活的空间、文化场域也在发生各种各样的变化,很多人被迫外出打工,从而导致了农村的“空心化”趋势:人空、地空、财空、服务空。城市化在“城乡一体化”的口号下实际上存在很多“陷阱”,必须予以警惕。从农民“被市民化”的过程来看大概有三个阶段:一是职业的转换,二是地域的转移,三是身份的转变。职业的转换是个体选择和市场选择共同作用的结果,但在地域选择和身份选择上,主要不是由农民个体来决定的。当我们完成这三个阶段的转变以后,是否就意味着我们已经完成了农民市民化的过程了呢?实际上,农民的行为和思维方式、生活习惯、价值观等等都没有发生相应的变化,还是原来的那个“人”,这不能称之为真正的市民化。所以,最重要的是第四个阶段,即通过角色转型和再造,才能完成真正意义上的农民市民化。

上海财经大学长三角与长江经济带发展研究院执行院长 张学良 应重视中国普遍存在的城市收缩现象,遏制与人口流失相悖的空间扩张趋势,着重关注人口流失背后的经济社会发展状况。城市收缩在中国快速城镇化背景下普遍存在,而地方政府“土地财政”引发持续的空间扩张,形成人口流失与空间扩张的强烈对比,建议相关政府部门借鉴国际上“精明收缩”理念,优化而非逆转收缩城市,关注收缩城市潜在发展动力,优化收缩城市建筑和土地集约利用,实现“人与自然和谐相处”的状态。此外,“持续的人口流失”是城市收缩的表面特征,城市收缩可能同时伴随生产效率下降、失业率升高、人力资本存量下降等问题,更加值得关注。中国收缩城市的经济社会发展指标劣于非收缩城市,预示经济社会发展潜力不足。未来应对城市收缩可以从优化财政收支、提高基础教育水平和应对人口老龄化着手,同时应结合微观统计数据,研究与企业生产和居民消费相关的经济发展活力,及时发现城市衰退的趋势,未雨绸缪。

二、户籍制度改革的意义

全国政协委员、中国林业科学研究院首席专家、国务院参事 杨忠岐 新中国成立后,为了优先发展城市和工业,我国长期实行城乡二元结构的户籍制度,农民作出了很大牺牲。当下,是时候工业反哺农业、城市反哺农村了。尤其改革开放后,我国广大农民参与城市建设,大约贡献了城市50%的劳动力,为城市发展建设做出了巨大贡献,如今,这部分人不应该再被排斥在城市生活之外,理应享受城市发展带来的红利。这次户籍制度的全面松绑可谓恰逢其时,可以说是个革命性的举措。

北京师范大学战略人才研究中心主任 王建民 大城市取消或放宽落户限制,是国家经济和社会发展到一定阶段的必然选择,也反映出国家和地方公共服务供给水平的提高和城市治理能力的增强。此次城市落户松绑,首先一个利好是有助于解决长期在城市务工的农村人员及其子女的落户问题。自农村实行联产承包责任制后,从土地上解放出来的大量劳动力涌入城市,有的已经在城里站稳了脚跟,他们的生活圈子早已城市化,唯独被户籍所累,此次政策对于这类人员来说是个极大利好。再者,此举有利于促进城乡公共服务均衡化发展。农民落户城市后,可享受城市居民同样的公共服务和待遇,能够改善和提高人民群众的生活水平和质量。

国家发改委城市和小城镇中心研究员 冯奎 从今年新型城镇化建设重点任务来看,户籍改革的力度比以前有明显加大,落户条件要放开放宽、一些限制落户的做法要取消等。可预见的效果是,大城市、特大城市集聚人口的速度可能提速;都市圈、城市群人口在城镇总人口中的比例将会进一步提高;相关的改革如“人地钱挂钩政策”将进一步得到落实推动过程。总的来讲,城镇化推动人口进城,对于扩大消费、稳定经济增长将有积极作用。

三、户籍制度改革的社会评价

陕西省城市经济文化研究会会长 张宝通 城市的发展不是大中小城市齐步走,而是要优先发展特中心城市。在京沪等超大城市出现大城市病、成活成本高昂,中小城市吸引力又不够的情况下,二线城市尤其是很多省会城市正迎来城市发展的黄金期。通过放开落户,引进人才,吸引人口流入,实现做大做强,进而带动全省发展。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长 唐钧 都市圈的发展是当今世界的一大趋势。过去的城市发展都是一个城市接一个城市发展起来的。现在则是以城市群的形态发展,这些城市之间,有大城市、中等城市和小城市,而且各个城市之间可能还会有功能分工。城市群形成之后,会给经济社会发展带来很大的好处。随着户籍制度改革不断推进,一些具体要求真正得到落实,对于我国社会经济发展会产生非常大的促进作用。因为人口流动、劳动力流动的趋向是哪里有工作机会,就会往哪里走,户籍制度改革能够让人口流动、劳动力流动更好地适应市场经济发展的需要。

复旦大学社会发展和公共政策学院教授 任远 户籍制度的放开,那么它有利于劳动力市场的形成,那么对于一个城市群而言的话,它也有利于在一个城市群内部的人口的更为自由地流动和更为优化地配置。像上海这样的大型城市,由于经济转型,很多产业需要向外转移,因此,周边的大中型城市一方面应该提升管理水平,提供医疗保障、子女入学便利等配套,另一方面更要承接好这些产业,并培育新的产业,这样才能将人才留住。

中国(深圳)综合开发研究院公共政策研究中心主任 王梅 原来非户籍的群体,在子女的义务教育就学方面,比如在小学初中的教学方面,以及包括在高中的中考、高考方面应该说他们都会得到很多的便利,第二,一旦落户以后,在保障性住房方面等居住方面也能得到一些条件的改善。

广东体改研究会副会长 彭澎 从去年底以来,整体落户的门槛有很大的放宽放松。除了超大城市外,大中城市都在放开放宽落户限制。一个方面是原来主要是严格控制大城市规模,现在则是突出强调中心大城市带动都市圈、城市群进而带动区域经济发展的作用。另一方面,原来吸引的都是中高端人才,现在不仅是吸引人才,而且吸引劳动力。毕竟城市要发展,不能只有大学生,也要有很多一线工人和服务业人员,城市才能更好的发展。

云南财经大学发展经济学首席教授 万广华 本次户籍制度改革部分地与国际形势发生变化有关系。外部形势变化最为直接和重要的表现是外部需求的下降,这对高度开放的中国经济体的影响无疑是很大的,我们只能通过增加内需来对冲,而我个人坚持了很多年的观点是,欲增加内需,城镇化或市民化无疑是最佳举措。最后,需要指出,积极推进城镇化不但能带来经济效率的提升和增长,根据我们的研究,也能帮助改善中国的收入分配。

中国社科院人口所社会保障室主任 陈秋霖 落户政策不断放宽,逐渐形成统一的人力市场,是国家发展需要的,可以说是我们最终的目标。要从户籍开始,逐步解除劳动力要素之间的流动壁垒。短期来看,降低落户门槛的确能够吸引人才,但长远来看,特别是现阶段在国家层面上出台了放开放宽落户限制的新政,就更考验城市留住人才的实力。经济前景好、支柱产业多、社会稳定、生态环境优美、公共服务完善都是城市实力的体现。要做好服务型政府的角色,让城市变得温暖。除了产业基础和经济实力外,还要提供更好的医疗、教育、交通等公共服务。针对当前年轻人多元化、个性化的需求制订政策,建立留住人才的长效机制。

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